KONSTITUSIONALITAS PEMBLOKIRAN ANGGARAN OLEH PEMERINTAH

KONSTITUSIONALITAS PEMBLOKIRAN ANGGARAN DALAM APBN

OLEH PEMERINTAH[1]

Oleh: Muchamad Ali Safa’at[2]

PENGERTIAN DAN FUNGSI APBN

Pasal 1 angka 7 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UU Keuangan Negara) memberikan pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagai rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh DPR. Bagi suatu negara, keberadaan APBN diperlukan sebagai dasar pengelolaan hak dan kewajiban negara dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk pencapaian tujuan bernegara.

Dari sisi ekonomi, APBN berisi arah kebijakan untuk menjamin alokasi sumber daya dan unsur produksi yang tepat, melakukan distribusi pendapatan nasional, serta memelihara stabilitas perekonomian nasional. APBN memberikan landasan bagi tindakan untuk mendapatkan dan menggunakan uang yang meliputi fungsi pengeluaran, pengumpulan, penerimaan, dan pinjaman.

Dalam perspektif hukum tata negara, APBN memuat politik hukum pelaksanaan kebijakan negara dalam satu tahun yang diformalisasikan dalam bentuk rencana penerimaan dan rencana pembiayaan kebijakan program kerja dari setiap kementerian dan lembaga negara.

 

BENTUK HUKUM DAN PENYUSUNAN APBN

Di semua negara demokrasi, anggaran negara selalu dicantumkan di dalam konstitusi dan pembentukkannya ditentukan harus melalui lembaga perwakilan rakyat. Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 juga menentukan bahwa APBN sebagai wujud pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan Undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggungjawab untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Ketentuan itu menegaskan tiga hal penting, pertama, APBN harus ditetapkan dalam bentuk Undang-undang; kedua, APBN harus dilaksanakan secara terbuka dan bertanggungjawab; dan ketiga, APBN harus ditujukan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Terdapat setidaknya tiga argumentasi yang mendasari keharusan penetapan APBN dengan Undang-undang. Pertama, APBN dalam bentuk Undang-undang adalah wujud pengakuan kedaulatan rakyat. Sesuai dengan konsepsi demokrasi sebagai pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat, maka rakyat melalui para wakilnya memiliki hak untuk menentukan berapa besar penerimaan negara, diperoleh dari mana, dan digunakan untuk apa dalam periode satu tahun anggaran. Mengingat pentingnya peran rakyat dalam pembentukan APBN secara historis di dalam Penjelasan Pasal 23 UUD 1945 sebelum Perubahan ditegaskan bahwa peran DPR lebih kuat.

Kedua, APBN tidak dapat ditetapkan dalam bentuk hukum selain Undang-undang karena APBN merupakan otorisasi kepada pemerintah sebagai pelaksana sehingga pemerintah pula yang akan dibebani tanggungjawab. Dalam hal ini DPR dapat dikatakan sebagai pemberi otorisasi yang menyetujui jumlah dan tujuan penggunaan APBN.

Ketiga, APBN memuat rencana tindakan yang akan dilakukan oleh pemerintah dalam satu tahun berjalan. Sesuai dengan mekanisme ketatanegaraan berdasarkan prinsip checks and balances, setiap tindakan pemerintah, apalagi yang memerlukan pembiayaan, adalah wilayah pengawasan DPR. Salah satu wujud pelaksanaan kontrol DPR tersebut adalah dalam bentuk hak untuk ikut menentukan anggaran, yaitu hak budget, serta hak untuk mengawasi pelaksanaan APBN.

Mengingat arti penting APBN dalam penyelenggaraan pemerintahan negara untuk mencapai tujuan nasional, UUD 1945 memberikan mandate secara khusus kepada Presiden untuk mengajukan RUU APBN untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD. Hal ini berbeda dengan UU lain di mana konstitusi tidak menentukan siapa yang wajib mengajukan RUU. Penegasan ini diperlukan karena penyelenggaraan pemerintahan negara akan terhenti jika tidak ditetapkan APBN. Penunjukkan Presiden sebagai pihak yang harus mengajukan RUU APBN didasari oleh kemampuan yang dimiliki oleh aparat pemerintahan untuk menyusun RAPBN.

Untuk menjamin tersusunnya APBN berbasis kinerja sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan menghimpun pendapatan negara, sesuai dengan rencana kerja pemerintah, serta system perencanaan nasional guna mencapai tujuan bernegara, UU Keuangan Negara telah menentukan mekanisme penyusunan RAPBN secara berjenjang.

Melalui Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (PP RKA-K/L) diatur mekanisme penyusunan RKA-K/L sebagai dasar penyusunan RAPBN. Presiden harus menetapkan Arah Kebijakan dan prioritas pembangunan nasional sejak bulan januari untuk tahun berikutnya berdasarkan evaluasi kebijakan. Berdasarkan hal itu setiap Kementerian/Lembaga mengevaluasi program dan kegiatan serta menyusun rencana inisiatif dan indikasi kebutuhan anggaran yang akan disampaikan kepada Kementerian Perencanaan dan Kementerian Keuangan. Kementerian Perencanaan mengoordinasikan pelaksanaan evaluasi dan pengintegrasian hasil evaluasi. Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan menyusun Pagu Indikatif berdasarkan perkiraan kapasitas fiskal dan prioritas pembangunan nasional paling lambat bulan Maret.

Pagu Indikatif menjadi pedoman bagi Kementerian/Lembaga untuk menyusun Rencana Kerja (Renja) yang akan diserahkan kepada Kementerian Perencanaan dan Kementerian Keuangan untuk penyempurnaan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). RKA – K/L menjadi bahan penyusunan RUU APBN setelah ditelaah oleh Kementerian/Lembaga dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan. Secara lebih rinci mekanisme penyusunan rencana kerja dan anggaran Kementerian Negara/Lembaga diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 93/PMK.02/2011.

Setelah UU APBN disahkan, Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan APBN sebagai bagian dari keuangan negara. Kekuasaan ini dikuasakan kepada Menteri Keuangan (Pasal 6 UU Keuangan Negara). Salah satu tugas yang dimiliki oleh Menteri Keuangan adalah mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran (Pasal 8 huruf C UU Keuangan Negara dan Pasal 7 ayat (2) huruf B UU Perbendaharaan Negara). Pengesahan Dokumen Pelaksanaan Anggaran dilakukan oleh Menteri Keuangan paling lambat tanggal 31 Desember (Pasal 14 PP RKA – K/L).

 

KEWENANGAN PEMBLOKIRAN ANGGARAN OLEH PEMERINTAH

Istilah pemblokiran dengan pencantuman tanda bintang muncul di dalam lampiran Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 93 Tahun 2011 yang selanjutnya diganti dengan PMK Nomor 112/PMK.02/2012 dan terakhir diganti dengan PMK Nomor 94 Tahun 2013. Pemblokiran dilakukan pada seluruh atau sebagian alokasi anggaran dalam RKA – K/L penetapan sebagai akibat pada saat penelaahan belum memenuhi satu atau lebih persyaratan alokasi anggran. Alasan pemblokiran meliputi:

1)    Belum ada persetujuan dari DPR terhadap rincian penggunaan dana yang dituangkan dalam RKA-K/L.

2)    Kegiatan yang belum dilengkapi data pendukung, yaitu:

a)  TOR (sepanjang ada perubahan substansi dari Proposal Inisiaif Baru);

b)  Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM);

c)  Perhitungan kebutuhan biaya pembangunan/ renovasi bangunan/gedung negara;

d)  Rencana Bisnis dan Anggaran BLU (RBA BLU) apabila berkenaan dengan Satker BLU;

 

Namun alasan pemblokiran tersebut di atas juga menjadi dasar untuk pelaksanaan anggaran yang lain. Suatu kegiatan yang akan dijalankan tentu harus memenuhi semua persyaratan administratif untuk pencairan anggarannya.

Pemblokiran sebagaimana dimaksud di atas, adalah pemblokiran yang dilakukan setelah disahkannya UU APBN. Konsekuensi pemblokiran adalah tidak mungkin dilakukan pencairan anggaran untuk melaksanakan kegiatan yang telah diprogramkan sebelum dihapuskannya blokir atau tanda bintang itu. Tentu saja secara normal pada saat semua persyaratan administratif dipenuhi, tanda bintang harus dihilangkan dan kegiatan dapat dilaksanakan dengan pencairan anggaran yang telah dialokasikan. Namun demikian pemblokiran ini tentu tetap akan mengganggu jalannya penyelenggaraan pemerintahan negara apalagi jika tetap tidak dapat dijalankan hingga tahun anggaran selesai. Pemblokiran yang tidak dicairkan sampai tahun anggaran selesai sama halnya dengan perubahan anggaran, bahkan dapat digunakan sebagai cara untuk melakukan perubahan anggaran.

Kewenangan pemblokiran diatur di dalam Peraturan Menteri Keuangan di atas berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 293/KMK.01/2012 tentang Pelimpahan Wewenang Kepada Direktur Jenderal Anggaran Untuk Dan Atas Nama Menteri Keuangan Mengesahkan Dokumen Pelaksanaan Anggaran. Salah satu wewenang yang dilimpahkan adalah pemblokiran anggaran atau pemberian tanda bintang (*) pada DIPA dan dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan. Di dalam Keputusan Menteri Keuangan ini dasar pelimpahan adalah kedudukan Menteri Keuangan sebagai Pengelola Fiskal dan Bendahara Umum Negara yang memiliki tugas mengesahkan Dokumen Pelaksanaan Anggaran yang ditentukan dalam Pasal 8 huruf c UU Keuangan Negara dan Pasal 7 ayat (2) huruf b UU Perbendaharaan Negara.

 

KONSTITUSIONALITAS KEWENANGAN PEMBLOKIRAN ANGGARAN

Sebagai suatu Undang-undang yang telah disusun dengan mekanisme berjenjang, dibahas bersama oleh pemerintah dan DPR, tentu setelah disahkan harus dilaksanakan. Tugas Menteri Keuangan mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran harus dimaknai untuk memastikan bahwa semua kegiatan di dalam APBN akan dilaksanakan, bukan sebaliknya membuat kegiatan tertentu tidak dapat dilaksanakan. Jika tugas Menteri Keuangan mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran justru membuat suatu kegiatan yang telah disahkan dalam UU APBN tidak terlaksana, maka hal itu jelas bertentangan dengan konstitusi bahwa APBN ditetapkan dengan UU.

Pemblokiran dengan alasan administratif tentu dimungkinkan, namun tidak boleh karena alasan yang bersifat substantif. Namun demikian pemblokiran dengan alasan administratif pun menjadi tidak relevan karena semua persyaratan administratif juga menjadi persyaratan pencairan anggaran.

Pada saat terjadi pemblokiran anggaran dalam APBN, dan hal itu digunakan untuk menghentikan pelaksanaan anggaran tertentu, maka hal itu tentu bertentangan dengan konstitusi berdasarkan empat alasan. Pertama, hal itu telah mengambil alih peran DPR yang memiliki hak anggaran. Apalagi pembokiran itu dilimpahkan kepada Direktur Jenderal Anggaran yang pada tataran operasional akan ditentukan oleh pejabat level direktur. Hal inilah yang dalam praktik sering dikeluhkan sebagai pemerintahan oleh pejabat eselon II.

            Kedua, pada saat peran DPR ditiadakan dengan mekanisme pemblokiran oleh pemerintah setelah UU APBN disahkan, maka pada saat kedaulatan rakyat dalam sistem demokrasi yang mewujud dalam APBN telah dihilangkan.

Ketiga, tujuan bentuk hukum UU untuk APBN agar terdapat kepastian hukum tidak tercapai. Isi APBN dapat berubah-ubah tanpa melibatkan peran DPR sebagai wakil rakyat. Perubahan anggaran yang berakibat tidak terlaksananya suatu kegiatan dapat melanggar hak konstitusional warga Negara yang seharusnya dilindungi atau dipenuhi melalui alokasi anggaran itu.

Keempat, pemblokiran karena alasan administratif pun akan berdampak negatif karena membuka peluang kelemahan penyusunan anggaran yang sesungguhnya sudah dibuat sangat detail dan berjenjang. Di dalam kelemahan tersebut akan muncul kerawanan penyalahgunaan anggaran.

 


[1] Disampaikan sebagai Keterangan Ahli pada Sidang Mahkamah Konstitusi Pengujian UU Keuangan dan UU Perbendaharaan Negara terhadap UUD 1945, 22 Januari 2014.

[2] Dosen Fakultas Hukum Universitas Brawijaya.

Comments are closed.